EL ACTO ADMINISTRATIVO (PARTE 2)

29.10.2014 15:17

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCION

Los elementos del acto administrativo son aquellos que le dan la validez que necesita el acto administrativo y así no sea afectada de invalidez según el ordenamiento que disponga a continuación expondré una compilación de autores que definen y clasifican de distintas formas los elementos y así llegar a formar una idea más completa. }

 

ELEMENTOS

 

      La mayoría de los tratadistas los clasifican en: a) sujeto; b) la voluntad; c) el objeto; d) el motivo; e) el fin; f) la forma.

 

a)    Sujeto. “Es el órgano que realiza el acto con facultades legales para ello, es decir, que tiene competencia. La competencia del órgano que realiza el acto de autoridad, tiene similitud con la capacidad de las personas en derecho privado, es decir en la competencia, es requisito indispensable tener la facultad legal para realizar determinados actos. Sin embargo, entre la competencia del órgano y la capacidad de alas personas en derecho privado, existen, entre otras, la siguientes diferencias:

1ª.       En derecho privado, la capacidad de las personas es regla, y la incapacidad, la excepción. En el derecho administrativo, por el contrario, la competencia debe justificarse en cada caso, y siempre exige la existencia de una disposición legal que lo establece u otorga. Esta distinción se deriva del principio que señala que la libertad de las personas solamente tiene como límite los actos prohibidos en tanto que la autoridad solamente puede hacer aquellos actos que la ley le manda, este principio es garantía de la existencia de un Estado de Derecho, que en el sistema constitucional mexicano, está garantizado y protegido por el sistema constitucional mexicano, que representa la esencia del principio de legalidad.

            2ª.       El ejercicio de la competencia es obligatorio, en tanto que el de la capacidad de las personas queda a su arbitrio, pues éstas pueden o no realizar actos que los que sea necesaria la comprobación de su capacidad. Esta distinción resulta obvia, pues el Estado solamente puede cumplir con sus funciones y atribuciones, para la realización de los fines que le son encomendados, mediante la actuación de sus órganos, por lo que genéricamente hablando, éstos tienen la obligación de hacer lo que la ley les ha facultado expresamente, creándoles su competencia, aún cuando en algunos casos la competencia determina las condiciones especiales en que debe ejercitarse, y en otros otorga cierta esfera de libertad de apreciación, respecto a en qué momento debe ejercitarse. En el primer caso, resulta evidente que presentándose las condiciones para el ejercicio de la competencia, ésta debe llevarse a cabo en tanto que en el segundo, los titulares de los órganos tienen facultades para determinar si al realizarse el acto administrativo, no se violan intereses colectivos, pues en esta situación deben abstenerse de realizar el acto. Por lo cual debe considerarse que en este segundo caso también está condicionado, y no queda al arbitrio personal del titular del órgano, el ejercicio de la competencia.

3ª        A diferencia de la capacidad, la competencia de los órganos está generalmente fragmentada entre varios de éstos, pues para la realización de un acto administrativo, intervienen, en algunas ocasiones, varios órganos de igual o diverso rango, por requerimientos de la propia administración, y como garantía de la buena marcha de la misma.

4ª.       A diferencia de la capacidad, que puede ejercitarse o no, la competencia tiene que ser necesariamente ejercitada, por lo cual una ley establece o determina su ejercicio.” [1]

b)    La voluntad. “Como todo acto jurídico, el administrativo está constituido por una voluntad manifiesta, y que, por ende, no debe estar viciada de error, dolo o violencia. Para la formación del acto administrativo, en relación a la voluntad, debe tomarse en consideración si el acto es constituido por una voluntad o varias, teniéndose como ejemplo de éstos, el acto colegial, el colectivo, el contrato y el acto unión. Es importante recordad que el acto colegial está compuesto por voluntad de varios miembros del órgano que lo realiza, pero que la voluntad de este es solamente una: la que por unanimidad o mayoría por los Ayuntamiento o comunas. También insistimos en que el acto colectivo es aquel que está formado por la voluntad de dos o más órganos de la administración pública, siendo caso típico de éste, el acto de refrendo a que se refiere el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.

c)    El objeto. El objeto del acto administrativo debe de tener o tiene las siguientes características: debe ser determinado o determinable, posible y lícito. La licitud consiste en que la facultad y competencia del órgano están determinadas por la ley, pues a diferencia de los particulares, las autoridades solamente pueden hacer lo que expresamente les está ordenado, señalándose como casos de excepción aquellos en los cuales la propia ley deja a la autoridad facultad discrecional en relación con su actuación, y en este caso, según expresa Fernández de Velazco, la licitud está determinada por los siguientes requisitos: 1º. Que contraríe ni perturbe un servicio público; 2º. Que no infrinja las normas jurídicas, 3º. Que no sea incongruente con la función pública.

d)    El motivo. Esta considerado por los hechos que le dan origen y que constituyen los antecedentes que le provocan, dando lugar a su nacimiento. En un régimen de derecho, los actos de autoridad tienen como límite o condición, respecto a los administrados particulares, que el acto debe estar contenido en un escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento como lo establece el artículo 15 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, abarcando, en consecuencia, a toda autoridad, bien sea ordenadora o ejecutora del acto, pues ambas tienen la obligación de motivar su actuación, siendo el acto de la autoridad ordenadora el motivo del acto de la ejecutora, y el motivo del acto de la autoridad ejecutora está representado por la causa legal y de hecho que le provoca.

e)    El fin. Es el objetivo a perseguir por el acto administrativo. Al configurar la potestad, la norma, de manera explícita o implícita, le asigna un fin específico que por de pronto es siempre un fin público. El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública. La falta de adaptación del acto al fin de la potestad implica como consecuencia la anulabilidad del acto por desviación de poder. La desviación de poder es un vicio del acto administrativo que consiste, según el Art. 70.2 LPC en «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento jurídico». El mayor problema de la desviación de poder lo constituye la prueba de su existencia.

1ª. El órgano de autoridad solamente puede perseguir un fin de interés general.

2ª. El órgano de autoridad solamente debe perseguir una finalidad establecida en la ley, nunca en oposición a ésta. 

3ª. El fin del acto administrativo debe ser lícito, de interés general y de la competencia del órgano.

4ª. El fin además sólo debe perseguirse por medio de los actos  establecidos por la ley para el caso.

f)     La forma. La forma y el requisito de la misma en el acto administrativo es la estricta solemnidad, pues es la que lo constituye, y consecuentemente lo integra. La forma del acto administrativo está integrada y constituida por el conjunto de requisitos que la ley exige para que quede integrado el acto administrativo, es decir, la voluntad que genera el acto administrativo. La forma del acto administrativo puede ser oral o escrita, o bien, puede consistir en actos materiales, pero su legalidad establecida por el artículo 16 constitucional ya citado, y en cuya forma escrita debe expresarse por el artículo 16 constitucional ya citado, y en cuya forma escrita debe expresarse el fundamento que motive la cusa legal del procedimiento.”[2]

Esta fue la clasificación básica y más común entre la mayoría de los autores, sin embargo para completar un poco más los elementos del acto administrativo mencionare el elemento de competencia, como ya sabemos la competencia va dirigida a lo que otros autores se refieren con el sujeto,  la cual no la proporciona el autor Roberto Dromi que nos dice que la competencia es uno de los elementos esenciales del acto administrativo, además de agregarle los principios, y clases de este mismo concepto. “La competencia es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. En otros términos, la competencia de los órganos administrativos es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implícita, confieren la Constitución Nacional, la Constitución provincial, los tratados, las leyes y los reglamentos. La competencia es irrenunciable e improrrogable.   Debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos por las disposiciones normativas pertinentes.

La demora o el no ejercicio inexcusable de la competencia constituyen faltas reprimibles, según si gravedad, con las sanciones previstas en el estatuto del empleado público u otras normas especiales, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil, penal o política en que incurriere el agente.”[3]

 Este concepto es muy parecido al que autor citado anteriormente, además de que hacen la misma referencia respecto a que el concepto de competencia, propio del derecho público es análogo al de capacidad en el derecho privado, pero no idéntico, se diferencian en cuanto a que en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, en el derecho público la competencia es la excepción y la incompetencia la norma.

El autor Roberto Dromi nos hace una pequeña argumentación respecto a los principios y clases que reúne la competencia, como principios tenemos que es:

a)        Expresa. “Porque debe emanar de la Constitución Nacional, Constitución Provincial, tratados, leyes y reglamentos.

b)        Improrrogable o Indelegable. Porque hállese establecida en interés público y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni del órgano-institución, ni del órgano-individuo. El órgano-institución no puede disponer de ella sino debe limitarse a su ejercicio, en los términos que la norma respectiva establezca.” [4]

c)        Irrenunciable. Es decir Indeclinable.

Las clases se refieren a que el acto administrativo debe emanar de un órgano competente según el ordenamiento jurídico que ejerce las atribuciones en razón a:

a)        Por materia. “Se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano. Según el carácter de la actividad, la materia puede ser deliberativa, ejecutiva, consultiva y de control. Impera también el principio de la especialidad, de particular aplicación a los entes administrativos, según el cual éstos sólo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su creación. Como consecuencia de este principio, todo órgano cuenta, además de las atribuidas de manera expresa por la ley, con las facultades necesarias para cumplir satisfactoriamente su cometido.

b)        Por territorio. Comprende el ámbito espacial en el cual es legítimo del ejercicio de la función. Se vincula a las divisiones o circunscripciones administrativas del territorio del Estado, dentro de las cuales los órganos administrativos deben ejercer sus atribuciones. También se le denomina horizontal.

c)        Por el tiempo. Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de la función.

La competencia es por lo común permanente, en cuanto el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas. Pero en ciertos casos el órgano puede ejercer la atribución sólo por un lapso determinado. Se dice, entonces, que la competencia es temporaria. La Constitución regula los casos de competencia temporal del Poder Ejecutivo en el art. 99, inc. 16.

Tanto la competencia permanente como la temporaria están regularmente atribuidas a un órgano determinado.

d)        Por el grado. La organización administrativa se integra verticalmente. Culmina en un órgano supremo, al que se subordinan los órganos de rango inferior. El grado es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El Inferior en grado está subordinado al superior.”[5]

La organización administrativa puede expresarse gráficamente en la forma utilizada para los árboles genealógicos: del órgano supremo bajan tantas líneas jerárquicas como órganos dependan de él directamente; a su vez, de cada uno de dichos órganos vuelven a bajar tantas otras líneas como órganos dependan de cada uno de ellos, y así sucesivamente, a través de los distintos grados hasta llegar al último grado jerárquico.

            La competencia en razón del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la ordenación jerárquica de la Administración. Siendo la competencia improrrogable, no puede el órgano inferior tomar la decisión que corresponde al superior y viceversa.

            Hay relación jerárquica entre superior e inferior cuando en la competencia del primero está comprendida la del segundo por razón del territorio y de la materia.

            Los órganos superiores tienen poder jerárquico sobre todas las actividades de los órganos que de ellos dependan, tanto en razón de la legitimidad como de oportunidad, a no ser que por norma legislativa reglamentaria se haya otorgado al agente discrecionalidad o competencia técnica y, en este caso en la medida establecida por dicha norma.

            El superior en ejercicio del poder jerárquico tiene las siguientes atribuciones:

            -“Emitir órdenes generales o particulares, instrucciones y circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior.

            -Dictar reglamentos internos al fin de asegurar la celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámites.

            -Vigilar la acción del inferior, empleando todos los medios necesarios para ese fin, que no estén jurídicamente prohibidos.

            -Ejercer la competencia disciplinaria.

            -Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, de oficio o petición del administrado.

            -Transferir competencias administrativas o su ejercicio.

            -Resolver los conflictos administrativos de competencia, pecuniarios y de control.

            -Resolver las impugnaciones administrativas.

            Compete a los órganos inferiores producir todas las actuaciones administrativas mandadas para ejecutar por el ordenamiento jurídico y por órganos superiores jerárquicos. En el procedimiento administrativo, los órganos inferiores al competente, para resolver, deben:

-Recibir los escritos y pruebas presentados por los interesados, permitir el acceso de éstos y sus representantes o letrados a las actuaciones administrativas, en cualquier estado en que se encuentren, salvo que fueran declaradas reservadas o secretas.

-Remitir al archivo expedientes por decisión expresa emanada del órgano superior competente, notificada al interesado y firme.

Todos los agentes públicos deben obediencia a sus superiores. Los órganos inferiores no pueden impugnar la actividad de sus superiores, salvo, entre otros casos, en defensa de su derecho propio.

            Los órganos consultivos y los de control no están sujetos a subordinación en cuanto a sus atribuciones técnicas como tales, pero si en los demás aspectos de su actividad.

            El órgano subordinado tiene el deber de controlar la legitimidad de la orden que se le imparta, a fin de verificar si adolece de vicios jurídicos muy graves. Comprobada la concurrencia a tales vicios, el inferior queda eximido de la obediencia.”[6]

            Solamente como un dato adicional mencionare que el autor Roberto Dromi nos menciona las formas en que se puede transferir las competencias administrativas, sin dejar de tomar en cuenta que el autor y su obra son de origen argentino. Las formas de transferencia son la: a) delegación, b) avocación, c) sustitución, d) subrogación, e) suplencia.

            Tomando en cuenta las normas que rigen la competencia es posible que surja un conflicto en cuanto a que los órganos encargados de aplicarlas se consideren igualmente competentes o incompetentes para intervenir. Cuando estos casos no sean resueltos por el tribunal superior de justicia, los mismos serán resueltos por:

            -“Por el poder Ejecutivo, si fueran interministeriales.

            -Por el jefe de gabinete, si fueran entre órganos centralizados y entidades descentralizadas a estas.

            -Por el ministro respectivo, si se plantearan entre órganos dependientes del mismo Ministerio.

            -Por el órgano inmediato superior a los en conflicto, en los demás casos.

            En los conflictos de competencia hay que observar las siguientes reglas:

            -Declarada la incompetencia, se remiten las actuaciones a quien se estime competente, y si este órgano las rehúsa, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto.

            Cuando dos órganos se encuentran entendiendo el mismo asunto, cualquiera de ellos, de oficio o a petición de parte, requerirá la inhibición al otro; su éste mantiene su competencia, elevará, sin más trámite, las actuaciones a quien deba resolver.

            -Los conflictos de competencia se resolverán sin otra sustanciación que el dictamen jurídico del órgano consultivo correspondiente y, si fuera necesario el dictamen técnico que el caso requiera.

            -Resuelto el conflicto, las actuaciones serán remitidas a quien haya de continuar el procedimiento.”[7]

 

1.1.      CARACTERISTICAS DE LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

            A continuación mencionare las características de los elementos del acto administrativo, tomando en cuenta una de sus clasificaciones que es en elementos subjetivos y elementos objetivos, partiendo de esta idea, estas son las características.

1.1.1.    Características de los elementos subjetivos del acto administrativo.

·         Aptitud.

“Para la validez del acto administrativo s necesario que emane de órgano que tenga aptitud para ello (artículo 3°, I, Ley Federal de Procedimiento Administrativo, articulo 6°, I, Ley de Procedimiento Administrativo del D.F.), lo que supone:

-Aptitud frente a órganos de distinta administración pública. La materia sobre la que verse, ha de corresponder a la competencia de éstas y no de ninguna otra (de algún Estado o de una entidad municipal).

-Aptitud frente a otros órganos de la misma administración federal pública.

-Aptitud de titular de órgano, es decir, que exista investidura; o sea, ostentar titularidad legal del órgano- y, en su caso, no concurra impedimento (artículo 23, Ley Federal de Procedimiento Administrativo  articulo 68, Ley Federal de Procedimiento Administrativo del D.F.). El hecho de que se dicte el acto por quien este incurso en algún impedimento no supondrá automáticamente la invalidez, aunque si dará lugar a responsabilidad administrativa, según los artículos 23, Ley federal en comento, y 68 respectiva del D.F.

·         Voluntad

A partir de que todo acto administrativo se forma con la declaración de voluntad de un determinado titular investido de las funciones de un órgano de una entidad pública, tal voluntad viene siendo el elemento intencional, subjetivo y psicológico del sujeto administrativo. Este elemento, es constitutivo e imprescindible del acto; y es, a través del cual, que el sujeto externa o exterioriza su intención o propósito: en forma expresa: oral, escrita, etc; tácita o presunta, que se desprende de hechos u omisiones que de manera necesaria e indubitable, revelan un propósito, aunque no se exteriorice la voluntad por medio del lenguaje.

a)    Principio General.

Los actos administrativos siempre suponen una declaración de voluntad, para que el acto produzca sus efectos normales. La teoría general del acto jurídico, para poder producir sus efectos, exige: que la voluntad declarada, manifestada o exteriorizada del sujeto, coincida con la voluntad real interna. El acto no producirá efectos normales cuando existe discrepancia entre la voluntad real y la voluntad declarada. Al efecto, los actos administrativos emanan de un órgano de una entidad pública, y en cuanto aparecen exteriormente del modo exigido son eficaces, aunque la disposición interior del titular del órgano no coincida con su exteriorización.”[8]

Existen casos en que la discrepancia puede dar lugar a la ineficacia de la voluntad declarada, aunque la discrepancia entre voluntad real y voluntad declarada es, irrelevante. A estos efectos, puede distinguirse la discrepancia no intencional de la discrepancia intencional.

 

b)    Discrepancia no intencional

“Se trata de aquellos casos en que el titular del órgano no conoce la falta de coincidencia entre la voluntad real y la declarada; o que aun conociéndola, no la desea.

En el primer caso: discrepancia ignorada por el sujeto. Se produce por ignorancia o error; y éstos, en la determinación de los hechos que constituyen el fundamento del acto o de la decisión del mismo, forzosamente ha de tener relevancia en la validez del acto. El error en cuanto vicio de voluntad, sólo existe cuando el administrador dicta un acto distinto del que tenia voluntad de dictar; en otras palabras, quería hacer una cosa y firmó otra.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo estima causa determinante de nulidad la de ser expedido el acto con error sobre el objeto, casusa o motivo o sobre el fon del acto (artículo 3°, VIII) y de anulabilidad el error respecto a la referencia específica de identificación  del expediente, documento o nombre completo de las personas (articulo 3°, XII). Reglamentación que reitera la LPADF en sus artículos 6°, II y 7°, IV.

En el segundo caso: discrepancia conocida, pero no deseada. Se produce en los casos de coacción física o psíquica. La falta absoluta de voluntad repercute en la validez del acto, determinando su nulidad. La LF precitada y la Ley del D.F. ya citada, consideran motivo de nulidad haberse expedido el acto con violencia; articulo 3°, IX; y articulo 6°, II respectivamente.”[9]

c)    Discrepancia intencional.

La LFPA, estima motivo de nulidad ser expedido el acto con “dolo” (artículo 3°, IX); y la LPADF, estima motivo de nulidad que en la manifestación de voluntad medie… dolo, mala fe.

·         Formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Cuando se trata de órganos colegiados; cuando el titular no es una, sino varias personas físicas, la voluntad se formará a través de un procedimiento reglamentado. Cuando la voluntad del órgano se forma prescindiendo de estas normas, en todo caso será supuesto de infracción de normas de procedimiento.

“La LFPA sanciona con la nulidad el supuesto que el acto de un órgano colegiado no reúna las formalidades de la Ley o decreto para emitirlo (artículo 3°, I u XI). La LPADF, en su artículo 6°, I, estima que son nulos los actos de los órganos colegiados que infrinjan el requisito del ser emitidos reuniendo el quórum, habiendo cumplido el requisito de convocatoria, salvo que estuviesen presentes todos los miembros en los términos de las disposiciones judiciales aplicadas.”[10]

1.1.2.    Características de los elementos objetivos del acto administrativo.

1.1.2.1.Posibilidad

La imposibilidad de contenido, a contrario sensu se traduce en imposibilidad de cumplimiento. Si realmente existe imposibilidad, le bastará al sujeto obligarlo con resistirse al cumplimiento, ya que la administración no podrá hacerlo efectivo a través de los mecanismos de la ejecución forzosa.

Pero, si tenemos en cuenta que, partiendo de considerar erróneamente posible lo que es imposible, podrá pasarse a la indemnización de perjuicios, y que ante la obstinación de los titulares de los órganos administrativos podrían utilizarse extremos recursos coactivos para intentar el cumplimiento de lo que es imposible cumplir, no está de más su inclusión entre los casos de nulidad, a fin de poder utilizar todos los medios y garantías que el ordenamiento arbitra frente a los actos ilegales.

a)     Imposibilidad física. “La imposibilidad jurídica equivale prácticamente a ilegalidad. En derecho administrativo los actos que contravienen el ordenamiento jurídico no son nulos, por lo general, sino anulables. Por lo que la admisión de la prohibición de la norma como supuesto de imposibilidad, supondría convertir cualquier ilegalidad en imposibilidad, destruyendo la naturaleza propia de este motivo de nulidad de pleno Derecho.

b)     Imposibilidad orgánica. La que puede darse en el momento de producirse el acto nulo. Pues si la imposibilidad se produce después, no estaremos ante un supuesto de nulidad, sino de extinción del acto (articulo 57 LFPA). En tal caso la consecuencias serán distintas, pues la extinción del acto que nació valido comporta que éste produjo sus efectos normalmente desde que nació hasta que quedo extinguido.

       El artículo 6°, párrafo segundo, LFPA, y el articulo 25°, párrafo quinto, LPADF, determinan que en los supuestos de imposibilidad de hecho o de derecho “solo dará lugar a responsabilidad del servidor público”

       Por último, puede citarse el contenido indeterminado e indeterminable; según lo dispuesto en el artículo 3°, II, LFPA, y el articulo 6°, III, LPADF; ya que tales textos legales, enumeran entre ellos los elementos  cuya infracción es determinante de nulidad, que el objeto sea “determinado o determinable.” [11]

1.1.2.2.Licitud.

       “El acto ha de ser conforme al ordenamiento jurídico. No sólo debe dictarse sujetándose a las normas reguladoras del procedimiento (artículo 3°, VII, LFPA; artículo 6°, IX, LPADF; artículo 274, II y III, CPEM), si no que su contenido debe ajustarse al ordenamiento en cada caso aplicable, (artículo 3°, II, LFPA;  artículo 6°, III LPADF). El CPEM enumera entre las causas de invalidez la violación de las disposiciones aplicadas o no haberse aplicado las debidas y la arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta, desvío de poder o cualquier otra forma similar a estas (artículo 274, IV y V).

       A veces la infracción jurídico-administrativa es de tal entidad, que el contenido del acto constituye acción u omisión sancionada por la legislación penal. Bien porque esté tipificado especialmente o porque el titular del órgano administrativo incurra en prevaricación. Siempre que un funcionario público, a sabiendas, dictase resolución injusta, la resolución será nula de pleno derecho, por constituir delito. En todos estos casos en que el contenido del acto constituye delito, será nulo de pleno derecho”[12]

1.1.2.3.Causa.

       “Aparece como el interés público a satisfacer en el caso concreto; representa el fin objetivo hacia el que ha de actuar la administración en cada una de las concretas determinaciones.

       La causa es, por tanto, un elemento objetivo del acto administrativo. …distintos de ella aparecen los motivos, que no son sino las varias razones, más o menos remotas e inmediatas, que impulsan el iter voluntatis del agente y que en su último desarrollo, para que el acto sea legítimo, debe coincidir con la causa.

       La ley Federal de Procedimiento Administrativo, en su artículo 3°, III, y la Ley de Procedimiento Administrativo del D.F., en su artículo 6°, IV consideran elemento esencial del acto ---cuya omisión o irregularidad es determinante de nulidad--- “cumplir con la finalidad del interés público regulado por lsa normas en que se concreta, sin que puedan perseguir otros fines distintos”. Y en las fracciones V y VI del artículo 3°, Ley Federal de Procedimiento Administrativo y en la fracción VIII del articulo 6° Ley de Procedimiento Administrativo del D.F., se exige que el acto esté fundado, y el Código Procesal del Estado de México, como se indicó, consideran causa de invalides el “desvío de poder (artículo 274, V)”.[13]

1.1.2.4.Congruencia.

       “El artículo 3, XVI, Ley Federal de Procedimiento Administrativo, considera requisito ---cuya omisión es determinante de anulabilidad, según el artículo 7°--- “ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la Ley”; y el artículo 6°, X, LPADF, “expedirse de manera congruente con lo solicitado y resolver

1.1.3.    Características de la actividad.

1.1.3.1.Lugar.

       “Normalmente, las actuaciones se verificaran en las oficinas de las dependencias o entidades competentes, salvo que la naturaleza de la diligencia lo requiera y sea necesario o conveniente para agilizar el procedimiento que se realicen en otro lugar (artículo 36, Ley de Procedimiento Administrativo para el Distrito Federal). Como la notificación (artículo 26 Código de Procedimiento del Estado de México), la prueba de inspección (artículo 81, Código de Procedimiento del Estado de México) o las visitas de verificación (artículo 128, Código de Procedimiento del Estado de México).

       El lugar en que deben adoptarse los actos de la administración pública no es requisito de validez. El ordenamiento jurídico no exige que los actos se realicen en un lugar determinado, salvo que procedan de órganos colegiados, en cuyo caso suele ser requisito que las sesiones en que se adopten tenga lugar en la sede del órgano colegiado.”[14]

       El artículo 3°, XIII, Ley federal de Procedimientos Administrativos, considera requisito, cuya omisión es determinante de anulabilidad: ser expedido señalando lugar y fecha de emisión; y el artículo 7, I, Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal, enumera entre los requisitos del acto: señalar lugar y dicha de su emisión. Lo que, en definitiva es un requisito puramente formal.

       “No puede confundirse el lugar en que se adoptó el acto con el lugar que despliega sus efectos o en que ha de realizarse la presentación. Ya que ello constituye un elemento esencial del objetivo, por lo que su infracción seria determinante de nulidad. Tanto la Ley Federal de Procedimientos Administrativos (artículo 3, II,), como la Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal (artículo 6°, III) incluyen entre los elementos o requisitos esenciales que el objeto sea preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar. ¿Cómo se cumpliría el contenido del acto por la persona afectada cuando no sepa el lugar y el tiempo en que ha de realizarse? Lo anterior se subsana cuando el contenido, inequívocamente se desprendan tales datos”.[15]

 

1.1.3.2.Tiempo.

a)    Idea General.

       El artículo 17 de la LFPA nos dice que los actos administrativos han de adoptarse, normalmente, dentro de los plazos fijados por el ordenamiento. Tanto los de trámite como las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo en cada caso establecido. Así, los informes han de emitirse, salvo que exista disposición que permita otro mayor, en el plazo de diez días; para que pueda incluirse un asunto en el orden del día es necesario que el expediente esté en poder  de los secretarios tres días antes, por lo menos, al señalado para celebrarse; el procedimiento debe resolverse como regla en el plazo máximo de cuatro meses”.[16]

       “De aquí la importancia del tiempo y de los problemas que el mismo plantea. P. 99, cita a), que son, por lo general, el incumplimiento de los plazos en que han de realizarse las actuaciones de un procedimiento. El acto administrativo, aún y cuando sea irregular, será válido; aunque se adopte, una vez transcurridos los plazos establecidos, no se podrá determinar su invalidez.”[17]

b)    Días y horas hábiles.

       En el derecho procesal la regla general es que los actos deban realizarse en días y horas hábiles, salvo cuando exista causa urgente que exija habilitar los inhábiles, en todo caso, para instruir las causas penales. En derecho administrativo no se aplica esta regla con la generalidad del derecho procesal, pues existe una continuidad que no puede interrumpirse en días ni horas hábiles. “¿Es que sería inválida una multa impuesta a un infractor de las normas reguladoras de tráfico por el hecho de que fuera adoptada en domingo o de madrugada? ¿Es que un acto de requisa de una autoridad militar no podría adoptarse en un da inhábil o de noche?

       Existen, pues, una seria de actos que no reconocen el límite de los días o de las horas inhábiles. Pueden adoptarse cualquier día y cualquier hora, sin necesidad de llevar a cabo una habilitación especial. Pero al lado de estos actos están los normales de un procedimiento, los cuales sólo pueden adoptarse en día hábil, si bien la hora en que se realicen no afecta en modo alguno a los actos de la administración con rigor que suele producirse en derecho procesal. La circunstancia de tiempo tiene importancia para los actos del administrado, que deben realizarse en las “horas de oficina” pero no para la administración; son inhábiles aquellos días en que las oficinas no funcionan normalmente en virtud de una disposición expresa y aquellos en que no lo hagan de hecho por cualquier causa. Por ejemplo, ¿sería inválida una resolución de un recurso por el hecho de que el titular del órgano competente la firmara a medianoche?”[18]

       El artículo 28, Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el artículo 71, Ley de Procedimiento Administrativos para el D.F., y el artículo 12, Código Procesal del Estado de México, en sendos párrafos primeros, señalan: que las actuaciones y diligencias administrativas se practicarán en días y horas hábiles. De lo aquí expuesto, y afín al derecho comparado, se denota que se incluyen entre los días inhábiles, los sábados.

       El artículo 30, Ley Federal de Procedimientos Administrativos, dice que el horario de cada dependencia o entidad será el que se establezca y publique en el Diario Oficial de la Federación y, en su defecto, entre las 8;00 y las 18:00 horas; y se añade una diligencia iniciada en horas hábiles podrá concluirse en horas inhábiles sin afectar su validez; Y en su párrafo segundo, sienta esta regla: las autoridades administrativas, en caso de urgencia o de existir causa justificada, podrá habilitar horas inhábiles cuando la persona con quien se vaya a practicar la diligencia realice actividades objeto de investigación en tales horas. El artículo 12, párrafo tercero, Código Procesal para el Estado de México, dice que “son horas hábiles las comprendidas entre las 9:00 y las 20:00

c)    Cómputo del plazo.

            ---Día inicial.

            Si para los actos de  los administrados el punto de referencia para el cómputo del plazo lo marca, por lo general, el de la notificación o publicación del acto o disposición; para los actos administrativos es frecuente que tenga relevancia el acto anterior, y no la notificación o publicación.

            En derecho administrativo rige la regla general dies a quo non computatur in término. Tanto se trate de plazos que vengan fijados por días o por otros periodos de tiempo, el primer día del plazo será el siguiente a aquella que ha de referirse (notificación, publicación, acto anterior…), según articulo 31, I, Código Procesal para el Estado de México.

            ---Mediación del periodo de tiempo.

            Plazo por días. No se contaran los inhábiles salvo disposición en contrario (artículo 28, párrafo segundo, Ley federal de Procedimientos Administrativos; artículo 7, Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal; artículo 31, II, Código Procesal para el Estado de México).

            Plazos por referencia a otras unidades de tiempo. El artículo 31, III, Código Procesal para el Estado de México, dice que en los plazos señalados en años o meses y en los que se fija una fecha determinada para su extinción, se entenderán comprendidos los días inhábiles, y en el número IV que los plazos señalados en horas y relativos al cumplimiento de suspensión del acto impugnado. Se contarán de momento a momento.

            Según artículo 29, párrafo primero, Ley federal de Procedimientos Administrativos, y el artículo 73, párrafo primero, Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal:

            En los plazos establecidos por periodos se computarán todos los días; cuando se fijen por mes o por año se entenderá que el plazo concluye el mismo número del día del mes o del año de calendario que correspondan respectivamente, cuando no exista el mismo número de día en el mes de calendario correspondiente, el término será el primer día hábil del siguiente mes de calendario.

            Esto no debe conducir al error de considerar que como, según la regla sobre el momento inicial del plazo, éste es el día siguiente al de la notificación o publicación, el plazo vence en la misma fecha que ese día siguiente del mes o año correspondiente. Sino que el cómputo de “fecha a fecha” esto es, por meses naturales, supone que el plazo vence el mismo día de la notificación o publicación ---no el siguiente--- del mes correspondiente. Así, por ejemplo, si la notificación tuvo lugar el día 31 de julio, y el plazo fuera de un mes, empezaría a contar el día 1 de agosto (primer día del plazo de mes natural); pero o vencería el día 1 siguiente, sino el día 31 de agosto que es el último día del mes natural y, por tanto, el último  del plazo.

            ---Día Último

            Según el artículo 29, párrafos segundo y tercero, Ley Federal de Procedimientos Administrativos nos dice: si el último día de plazo o la fecha determinada son inhábiles o las oficinas ante las que se vaya a hacer el trámite permanecen cerradas durante el horario normal de labores, se prorrogará el plazo hasta el siguiente día hábil, cuando el ultimo día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado hasta el día siguiente hábil En parecidos términos, articulo 73, párrafo segundo, Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal.

d)    Ampliación de los plazos.

            El artículo 31, Ley Federal de Procedimientos Administrativos, faculta al órgano administrativo para ampliar los plazos, de oficio o a instancia de interesado, por la mitad del plazo originario “cuando así lo exija el asunto y no se perjudiquen los derechos de los interesados o de terceros”, sin perjuicio de lo establecido en otras leyes. En el Distrito Federal cuando no exista norma expresa que reconozca la posibilidad de ampliación de los plazos, al tener carácter improrrogable  (artículo 74, Ley de Procedimiento Administrativos para el Distrito Federal), parece improcedente cualquier acuerdo sobre prórroga.

e)    Efectos de la infracción de los plazos.

            El incumplimiento de los plazos previstos para la realización de los actos dentro de un procedimiento, no determina la invalidez del acto; pero sí los plazos para iniciar el procedimiento o interposición de los recursos, así como los fijados para el ejercicio de ciertas potestades o derechos subjetivos. Esta regla rige en general respecto de los actos de la administración y no respecto de los particulares. No obstante, si el administrado realiza un acto una vez transcurrido el plazo previsto por la ley ---v. gr. Formular alegaciones o practicar pruebas---, siempre que no determine la indefensión de otros interesados que mantengan posiciones contrapuestas --- y, en todo caso, respetando el principio de contradicción---, no hay razón alguna para el órgano competente no los tenga por realizado y prescinda de ellos, ya que, al permitir un mejor enjuiciamiento de las cuestiones planteadas, habrá mayores garantías de que la resolución que ponga fin al procedimiento se ajuste al ordenamiento jurídico, y responda a los interés generales. En los plazos de un procedimiento ya incoado, el incumplimiento de los plazos podrá producir, según los casos, los siguientes efectos:

            ---Responsabilidad de la administración o de los titulares de los órganos.

            ---Caducidad del procedimiento.

            ---Cesación de la competencia.

            ---Presunción desestimatoria o incluso desestimatoria de la petición.

1.1.3.3.Forma.

            Todo acto jurídico requiere una forma de manifestación, esto es, un medio de exteriorización de la voluntad, juicio o deseo en que consiste. Y cuando procede de una  pluralidad de personas, la formación de voluntad está sujeta a unas formas.

            Por lo general, los defectos de forma de un acto no determinan la invalidez. Sólo determinará la anulabilidad en dos supuestos:

-          Que se trate de un requisito indispensable par alcanzar un fin.

-          Que dé lugar a indefensión. Como podría dar lugar a ella que no se redacte en español, como exigen el artículo 37, Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal y el articulo 6, Código Procesal para el Estado de México, y lo que sea en otra lengua que desconozca el afectado.

            No obstante, la Ley Federal del Procedimiento Administrativos enumera entre los requisitos de los actos administrativos, algunos que han de catalogarse entre los requisitos de forma, que sanciona con la anulabilidad --- así los enumerados en las fracciones XIII, XIV u XV del articulo 3 --- (artículo 7), e incluso con la nulidad el enumerado en la fracción X del articulo 3 (artículo 6), consistente en “mencionar el órgano de que emane”. Obsérvese que no se refiere al requisito de que emane de órgano incompetente, sino, simplemente, a que no se exprese en el acto de quien procede. Y la Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal sigue el mismo criterio en el artículo 6, VI y en el artículo 7.

            Se establece la escritura como forma normal de producirse los actos del procedimiento, pudiendo utilizarse ingresos legalmente autorizados y elementos incorporables a un sistema de compilación y reproducción mecánico o electrónico que garantice su conservación y recuperación completa y fidedigna (artículo 7, Código Procesal para el Estado de México).

            El acto escrito no es sino una de las manifestaciones del acto expreso. Los actos no manifestados por escrito pueden ser expresos, tácitos y presuntos.

            Los actos expresos no escritos pueden manifestarse verbalmente, por signos o acciones (v. gr. Actos del agente de tráfico), acústicos (“toque de atención) o visuales.

            La manifestación en forma verbal el acto no está sujeta a requisitos de forma. El acto será válido y producirá efectos con arreglo a las normas generales, cualquiera que sea la forma de expresión. Ahora bien, si la producción no está sujeta a requisitos de forma, si puede estarlo la constancia.

            Pueden distinguirse dos supuestos:

 

a)    Actos dirigidos directamente al administrado.   

            “Parece elemental exigencia que se exprese en la comunicación del acto la autoridad de la que procede --- la norma del artículo 3, Ley Federal de Procedimientos Administrativos, y el artículo 6° VI, Ley de Procedimientos Administrativos para el Distrito Federal, son aplicables a cualquier tipo de acto---. Esto no quiere decir que no exija la constancia escrita. Pues, en definitiva, cuando se trate de acto decidor, aun cuando sea una orden de policía, siempre será necesaria una constancia escrita, siquiera sea ulteriormente y no en el momento de producirse el acto. Su autor deberá incorporar al expediente instruido al efecto, acta o informe en que relate los hechos en que se reflejan las medidas adoptadas. Sólo así podrá verificarse con posterioridad de la actuación con el ordenamiento jurídico, en un ulterior control en vía administrativa o jurisdiccional.

b)    Actos recibidos por el órgano inferior.

            Si no se tratase de resolución, la constancia escrita sólo debe exigirse cuando fuese necesaria. Ahora bien, en cuanto los actos de trámite integran el procedimiento con carácter esencial, deberá quedar constancia de los mismos en el expediente, a fin de evitar los posibles vicios de anulabilidad que pudieran derivarse de la omisión.

            Si se tratase de resolución, el órgano del que procede el acto deberá autorizar una resolución de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.”[19]



[1] Miguel Galindo Camacho, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa. México, 1995, Pp. 162-163.

[2]Idem. Pp. 163-164

[3] Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Ed. Ciencia y Cultura, Novena Edición, 2001, Argentina, P. 255

[4] Idem. Pp. 255-256.

[5] Idem. Pp. 255-256

[6] Idem. Pp. 255-258

[7] Idem. Pp. 259-260

[8] Jesús González Pérez, Procedimiento Administrativo Federal, 3° Edición, Ed. Porrúa /UNAM. México, 2000, P.91

[9] Idem. P. 92

[10] Idem. Pp. 93-94

[11] Idem. P. 94

[12] Idem. P.96

[13] Idem Pp. 97-98

[14] Idem Pp. 98-99

[15] Idem.

[16] Idem. P.99

[17] Idem. Pp. 99-100

[18] Idem. Pp. 100-101; cita a Carjaville, Procedimiento Administrativo en el Distrito Federal 500/1991…p.122

[19] Idem. Pp. 91-105

 

Lic. Ismael Aquino Gutierrez

Maestria en Amparo